农地信托是个什么？如何构建农地信托？

“2014年“三权分置”改革使农村土地承包权和经营权实现分离，进而涌现出互换、出租、转包、转让、入股、信托等多种农地流转方式。”

本文通过梳理日本农地信托发展过程与发展经验，结合中国农地信托发展模式及突出问题，探索农地信托制度在中国特色社会主义市场经济中的构造路径。

PART.1 日本农地信托发展过程

01 农地信托起步阶段（1961~1969年）

1961年，日本制定《农业基本法》,首次提出扩大农业经营规模，开辟以所有权转让方式为主的农地集中路径，为农地信托的产生奠定了政策基础。1962年，日本相继修订《农地法》和《农协法》,确立农地信托作为农地流转新形式的法律地位，正式赋予农业协同组合(简称”农协”)作为农地信托受托人的法定地位。但随着工业化、城镇化以及农业兼业化经营的发展，农民不愿将土地所有权转让给他人，而是保留土地所有权以实现土地增值目标，因此农地信托陷入高额地价的困境。1969年，日本制定《农振法》,旨在通过限定农业振兴地域的农地转用来稳定地价，但收效甚微，农地信托发展日益缓慢。

02 农地信托发展阶段（1970~1991年）

由于以所有权为路径进行农地集中的效果不大，1970年日本修订《农地法》和《农业基本法》,废除对地租的最高限制，规定土地出租方享有的权利，保护土地出租方的权益，开辟以租赁方式为主的农地集中实现路径。1975年，日本修订《农振法》和《农地法》,指出农业振兴区内的农地租赁行为不受任何限制。1980年，日本颁布《农地利用增进法》,规定租期在10年以下的土地租赁合同到期后土地仍可回归所有权人。日本政府出台的一系列政策与法规大大提高了农民参与农地信托的积极性，农民的农地租赁信托行为逐步活跃。

03 农地信托完善阶段（1992~2012年）

1993年，日木制定《农促法》,创立认定农业者制度，赋予农地保有合理化法人正式的农地信托受托人法定地位，农地信托制度得以进一步充实。2009年，日本再次修订《农地法》,允许各都道府县的农业企业和非农企业在符合基本条件的情况下，打破各都道府县行政区划的限制，参与农业生产经营，这在很大程度上扩宽了农地信托的实际经营对象，但农业信托受托人依然局限于农协和农地保有合理化法人。在这一阶段，日本的《信托法》《信托业法》《兼业法》以及细化的法律法规日益完备，为农地信托的发展提供了法律依据。

04 农地信托创新阶段（2013年至今）

由于以农地保有合理化事业为中介的农地流转无法摆脱以所有权转移为主的农地流转模式，再加上政府无法为农地保有合理化事业提供充足的财政支持，日本迫切需要进一步完善农地流转制度。2013年，日本出台《农地中间管理机构法》,规定由各个都道府县的农地中间管理机构负责农地流转事宜，赋予农地中间管理机构对拟流转土地的“中间管理权”,即农地中间管理机构在向农地出租方收储土地后，可不受土地所有权人的制约，自行寻找合适的承租人进行流转。农地中间管理机构的设立不仅推动更多经营主体进入农业领域，而且在很大程度上保护农民的权益。

PART.2 日本农地信托发展经验

01 重视农民权益保护

农地信托法律关系中的委托人、受托人和受益人三方的权利诉求不同，在实现利益均衡的情况下达到绝对公平是不合理也难以实现的。但是，由于农民在农地信托运作流程中处于弱势地位，因此保护农民的合法权益成为农地信托的重点关注问题。日本农地信托模式明确规定农民作为委托人享有监督权、请求权和变更权，履行协助受托人主动转移权利、支付报酬的义务，作为受益人享有请求受益权和放弃受益权但无须履行任何义务。另外，日本农业协同组合(简称”农协”)是在农民提高生产水平、提升生活水平、维护自身利益的基础上成立的，不仅仅是农地信托的受托人，也是农民权益的坚实保护伞，能够降低农民参与农地信托的风险。

02 灵活转变政府角色

政府在农地信托过程中发挥着重要作用，既不能过度干预阻碍农地信托的可持续发展，又不能放任不管导致弱势农民的权益受到侵犯，日本政府在灵活转变政府角色方面积累了丰富经验。第一，日本政府对农地施行全面管制，《农地法》明确规定土地所有权只属于从事农业生产的农民，同时限制农民转让其土地所有权，另外构建由农林水产部大臣、都道府县知事和农业委员会构成的严格的农地流转许可体系，将未经同意的私自流转行为全部定义为没有法律效力的违法行为。第二，随着原有制度受到经济发展转型的冲击，农地审批制度被分流，经营主体得以放宽，政府角色由全能管制者转变为引导者，但政府依旧严厉监管农地流转主体的资质和经营。第三，日本政府培育了农地保有合理化法人和农地银行等农地流转中介，这些农地流转中介不仅能发布农地交易信息，评估农村土地价值，降低农地信息搜集和交易成本，并且能指导农民获得融资贷款，在农地流转过程中发挥着重要的枢纽作用。

03 构建完备法律体系

完备的农地信托流程需要完善的法律体系保障实施。在日本的信托法律体系中，发挥中流砥柱作用的基本法是《信托法》和《信托业法》,《兼业法》发挥监管和指引作用，为农地信托奠定了坚实的法律基础。同时，日本农地制度改革为农地信托打造了完善的法律体系，1951年出台的《农业委员会法》明确监管农地流转是农业委员会的重要功能之一；1952年出台的《农地法》成为日本农地制度的砥柱，也是农地信托事业的基石；1962年的《农协法》赋予农业协同组合正式的信托受托人地位，标志农地信托制度正式成立；1993年出台的《农促法》赋予农地保有合理化法人正式的信托受托人的地位，农地信托制度再次得以充实；2006年颁布的《信托法》为农地信托提供基本原理规范操作，与涉农法律一同充实了农地信托制度。

PART.3 中国农地信托发展模式

01 政府主导模式

农地信托政府主导模式是指政府作为农地信托的主导力量，具体来讲：一是政府以农地流转媒介的姿态整合农地资源，节省委托人、受托人和受让人三方的信息搜寻成本，典型模式是浙江绍兴模式；二是政府出资成立信托公司作为受托人，以法律当事人的身份进入农地信托过程，典型模式是湖南益阳模式。

浙江省绍兴市在2001年首次采用信托机制促进土地承包经营权流转，在该模式中，政府建立县镇村三级农地信托服务机构，农民的土地经营权经由农民、村合作社、镇信托代理、县信托代理，最终交由承租人。从性质上来看，浙江绍兴模式是农地信托的萌芽期，并不是严格意义上的农地信托。湖南省益阳市在2009年建立了农地信托试点，在该模式中，政府建立由土地信托流转服务中心、土地信托基金和草尾农村土地信托投资有限公司共同组成的综合性土地信托平台，农民的土地经营权经由农民、信托公司后直接租赁给农业经营企业，其中农民和信托公司之间是信托关系，而信托公司和农业经营企业之间是租赁关系，农民不仅能够获得土地经营权的转让收益，还能够获得土地经营权的增值收益。

02 市场主导模式

农地信托市场主导模式是指信托公司作为农地信托的主导力量，典型模式是安徽中信模式和江苏桃园模式。2013年安徽省宿州市和中信信托有限责任公司(简称“中信信托”)合作开展农地信托，该模式中，农民与村民委员会签订土地经营权转租协议，然后村民委员会与镇政府签署委托协议，镇政府与上级区政府签署转委托协议，然后获得信托期限内的土地经营权的区政府作为委托代理人，通过信托机制将土地经营权委托给中信信托，最后受托人中信信托与受让人帝元农业公司签订土地承租协议。江苏省无锡市在2013年开始推行农地信托模式，是继安徽中信模式之后的全国第二个土地承包经营权信托试点，在该模式中，农民首先在桃园村的组织下进行土地经营权的确权登记，在完成确权登记之后，农民可以加入土地股份合作社，入社农民以土地折价入股，同时还能够获得土地经营股权证书，然后土地股份合作社与北京国际信托有限公司(简称“北京信托”)签订信托合同，农民获得北京信托经由监管部门批准的土地受益权证，然后北京信托作为受托人将整治完成的土地集中租赁给水蜜桃合伙企业。此外，农民不仅可以将土地折价入股、获得收益，还可以参加水蜜桃合作社，亲身参与农地信托实践。

PART.4 日本经验的启示

01 保护农民权益

中国农地信托对农民权益保护不足。一方面在中国农地信托实践中，农民往往会将土地经营权委托给村集体或者商业组织，这就导致了政府和企业占绝对的主导地位，农民在整个信托运作过程的参与度很低，农民的意愿被极大程度地忽略；另一方面信托公司作为受托人具有商业性和逐利性，村委会、镇政府和区政府也享有不合理的超额利润分配，而作为资源与能力弱势一方的农民不得不面对不平衡的利益分配。因此，借鉴日本保护农民权益的做法，建议提供从畅通司法救济路径、强化法律援助部门职权、扩展争议解决渠道、设立先行补偿型专项基金四个方面展开农民作为委托人的权利救济路径。同时，由于政策调整变化、市场经济波动和自然灾害发生等不确定性因素以及农业生产经营的自身特点，信托公司作为受托方也面临着高风险、低收益的情况，而受托方的实际利益损失最终会转嫁到农民身上，因此农民权益保障体系设计也应关注信托公司合法利益的保障。

02 重构政府角色

中国农地信托存在政府角色错位问题。一方面中国农地信托实践中多是以政府为主导的信托模式，这种模式虽然在短期内可大幅提高农地信托事业的运行效率和发展水平，但在信托双方地位不平等的情况下，农民的合法权益无法得到充分保障，农民的内心真实想法也无法得到充分显露；另一方面农地信托涉及土地、金融、农业等多个领域，蕴含着社会、金融、法律等多重风险且风险的扩散性与传染性逐渐增强且不断演变，如果将农地信托交易隐藏在政府的身后，在维权机制不完善的情况下，农民将成为最终风险承担者。信托公司开展农地信托离不开政府的扶持，如果政府介入农地信托的介入方法、方式或手段不恰当，将导致政府职能的越位和错位，两难之下政府不得不面对角色冲突的问题。因此，借鉴日本政府在农地信托中的实践，建议政府作为农地信托的监管者积极搭建由土地、农业和银行三部门联动的协同治理体系，监督农地信托在市场中有序规范地运行；政府作为农地信托的服务者还可以给予适当支持，比如规范农地信托政策及实施细则、开展数据统计和信息更新工作、提供土地信托贷款担保等。

03 健全法律体系

中国目前的农地信托存在立法缺陷问题。一方面虽然中国《信托法》对一般信托行为做出原则性规定，但农地信托制度需要面对数量庞大的信托委托人、弱势的信托受益人以及受到限制的信托财产，因此《信托法》对农地信托的适用性有限；另一方面中国涉农法律体系中的《农村土地承包法》《物权法》,以及2021年新颁布的《农村土地经营权流转管理办法》中，农地流转类型主要涉及出租、转包、入股等形式，同时也为各种新型流转方式留下足够的发展空间。然而，随着农地流转深入发展，现有法律在指导农地流转过程中所存在的缺陷逐渐暴露。因此，可借鉴日本构建精细化的法律体系，沿着我国涉农权益立法的发展更新轨迹，考虑在下次修订《农村土地经营权流转管理办法》时确认土地经营权信托作为土地经营权流转方式的法定地位。同时，各级农业部门切实深入地方农地信托试点总结农地信托经验，为制定完善农地信托法律法规奠定实践基础。待时机成熟时，在《信托法》中对农地信托进行专章规定，将《信托法》与《农村土地承包法》进行妥善衔接。

PART.5 结语

作为一种创新的土地流转方式，中国农地信托取得了一定的成效，但仍处于试点阶段。目前，我国土地制度改革并未明确将农地信托作为土地流转的一种方式，土地信托制度的运行和实施存在较大空间。中国和日本在资源禀赋、区位条件、发展历史、农业特征等方面有诸多相似之处，因此了解日本的农地信托制度，可以为解决中国农地信托在保护农民权益、重构政府角色、健全法律体系方面的问题提供新思路。一旦农地信托找到适合中国农业农村的发展方式，将会对放活农村土地经营权、推动农村土地高效有序流转提供实践典范和制度保障。

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参考文献

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文章来源：《合作经济与科技》

作者简介：刘海宇、孙丽军，中国海洋大学管理学院

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