银保监会信托部主任赖秀福：建议加快修改银行业监督管理法和信托法
《财富管理》
2022年两会前夕，全国人大代表、银保监会信托部主任赖秀福接受21世纪经济报道记者专访时介绍称，将在今年十三届全国人大五次会议上提交两个关于法律修改的议案：一是建议加快推进《中华人民共和国银行业监督管理法》（下称银行业监督管理法）修改工作，另一个是建议加快修订《中华人民共和国信托法》（下称信托法）。
赖秀福表示，为统筹建设现代金融监管法治体系，从制度层面解决金融违法成本偏低、新兴领域监管制度空白、完善风险处置机制等问题，建议加快推进银行业监督管理法修改工作。
此外，关于尽快启动信托法修订工作的建议，赖秀福已呼吁多年。“信托法部分条款已相对滞后，如信托财产登记机制缺乏、信托财产双重所有权属性未明确、信托受益权登记机制空白、营业信托有关规定有待细化等。”赖秀福表示，这些问题导致信托所独具的财产独立和破产隔离的制度优势尚未充分发挥，难以完全适应我国经济发展和人民群众对信托服务日益增长的需求。
银行业监管面临的四大实践问题
Q：能否介绍一下建议对银行业监督管理法进行修改的背景？
赖秀福：金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分。改革开放四十多年，我国银行业取得飞速发展，金融服务实体经济质效不断提升。与此同时，银行业金融机构资产规模持续增长，金融市场化程度和创新速度不断提高，金融监管面临新的形势和挑战。
防范金融风险是金融业的永恒主题。
近年来，金融监管部门持续加大监管力度，防范化解重大风险，切实维护国家金融稳定和人民财产安全。
2004年2月颁布实施的银行业监督管理法，是金融监管部门履行银行业监督管理职责的基本法律依据，为加强银行业审慎监管、整治市场乱象、查处违法违规行为、处置银行业风险，提供了重要法律支撑。
但是银行业监督管理法自2004年制定实施后，仅在2006年修改一次，部分规定相对滞后，面对新的实践问题和监管形势，难以满足监管实践需要。
因此，有必要对银行业监督管理法进行修改，从制度层面解决银行业监管面临的实践问题。
Q：你认为可从制度层面解决银行业监管面临的哪些实践问题？
赖秀福：我认为主要可从制度层面解决四大实践问题。
一是金融机构股东违法行为严重危害金融安全。
当前，股东违法违规行为已经成为银行业金融机构尤其是中小机构风险事件的主要根源。股权结构不透明、入股资金不合法、违规开展关联交易等问题，严重侵害金融机构、存款人和社会公共利益，危害经济安全和金融稳定。
银行业监督管理法以银行业金融机构为监管对象，缺少股东监管的法律授权，金融监管部门对违法股东进行监管、采取措施、实施惩戒的法律依据不足。
二是风险处置机制有待完善。
目前，我国银行业风险处置条款散见于银行业监督管理法、商业银行法、人民银行法、存款保险条例等多项法律法规中，规定过于原则，法律授权不充分，缺少有效处置工具，影响风险处置效果。
随着金融市场的不断发展，银行业机构竞争日趋激烈，中小银行风险事件频发，破产风险加大，亟需修改完善风险处置条款，在银行业监督管理法作出系统化制度安排。
三是金融违法行为成本偏低。
银行业监督管理法的法律责任条款是银行业金融机构承担违法责任的重要依据，对惩治违法违规行为、维护市场秩序具有积极作用。但面对金融监管的新形势和任务，部分条款存在短板。
一方面，法律责任覆盖不够全面，针对金融机构股东、外包机构等违法主体的法律责任缺失，对违反公司治理、侵害消费者权益、从业人员单独实施等违法行为缺乏有针对性的处罚条款。
另一方面，行政处罚力度不足，罚款金额较低，处罚手段有限，难以适应金融监管实际和实践需要。
四是对与银行业金融机构合作的第三方机构缺少有效规范。
银行业金融机构与第三方机构的合作范围愈加广泛，已经扩展延伸到信息科技、会计、法律、资产评估等诸多专业服务领域。相关第三方机构的从业行为对银行业风险情况和监管判断具有显著影响。
例如，会计师事务所、律师事务所、资产评估等专业机构在出具审计报告、评估报告、法律意见等专业意见时，提供虚假报告或隐瞒重要事实，严重影响监管部门对金融机构的综合评价判断。
同时，部分互联网平台利用数据、科技、流量等资源优势，渗透影响金融业，也引发了一系列问题。
因此，有必要对与银行业金融机构合作的第三方机构作出适当规制。
Q：对此有何修改建议？
赖秀福：2021年中央经济工作会议明确提出“加强金融法治建设”的任务。为统筹建设现代金融监管法治体系，从制度层面解决金融违法成本偏低、新兴领域监管制度空白、完善风险处置机制等问题，建议加快推进银行业监督管理法修改工作。我提出如下修改建议：
一是加强金融机构股东监管。
建议扩大监管对象范围，将银行业金融机构的股东纳入金融监管，强化对银行业金融机构股东事中和事后监管，确定股东资质条件、法定义务，赋予金融监管部门对股东采取监管措施、实施行政处罚的行政权力。
同时，适当明确穿透监管原则，对可以实际支配、控制金融机构的实际控制人监管提供制度依据。
二是健全完善风险处置机制。
完善风险处置机制，对于保护存款人合法权益和社会公共利益具有重要意义。
建议深入总结近年来中小银行风险处置实践经验，结合银行业行业特点和监管需求，在银行业监督管理法中建立风险监测识别、早期干预、接管托管等系统化风险处置机制，明确各处置阶段的触发条件、处置目标以及可采取的行政措施，提高风险处置效果。
三是提高金融违法成本。
建议总结梳理处罚工作经验，研究设计处罚具体条款：
扩大法律责任覆盖。针对股东关联交易、公司治理、金融科技、互联网金融等重点领域，科学设置处罚条款，实现金融违法责任的全覆盖。
加大行政处罚力度。结合经济社会发展情况、资产业务规模以及违法所得等情况数据，提高处罚数额，提高违法成本，切实发挥处罚的惩戒作用。
四是加大对第三方机构的监管规制。
建议有关主管部门、行业自律组织对注册会计师、律师等加强从业管理和自律规制，规范从业行为，加大对其违反业务规范的行政责任、刑事责任追究。
同时，在银行业监督管理法中，对信息科技公司、互联网平台、会计师事务所、律师事务所等为银行业金融机构提供服务或合作的第三方机构，增加延伸监管授权，明确其提供虚假报告、隐瞒重要事实等严重违法行为的法律责任，加强风险防范。
四大需求推动信托法修订
Q：此次提出建议加快修改信托法有何背景？
赖秀福：修订信托法是全国金融工作会议提出的要求，2021年中央经济工作会议也提出加强金融法治建设。
同时，修订信托法是顺应时代需求，近年来，信托制度应用逐步拓展，相关司法实践逐步丰富，为修改信托法提供了良好的实践基础。
因此，为更有效利用信托制度服务国民经济高质量发展和满足人民群众财富管理需求，助力构建双循环新发展格局，规范信托活动，促进信托业长期健康发展，保护信托当事人合法权益，建议加快修订信托法。
Q：能否具体谈谈修改信托法的紧迫性？
赖秀福：一是信托法部分条款难以满足现实需要。
现行信托法于2001年颁布实施，距今已有20多年，一直未修订。随着我国经济发展和国民财富积累，人民群众对通过信托服务实现财富管理和传承的需求不断增长。与之相比，信托法部分条款已相对滞后，如信托财产登记机制缺乏、信托财产双重所有权属性未明确、信托受益权登记机制空白、营业信托有关规定有待细化等。
这些问题导致信托所独具的财产独立和破产隔离的制度优势尚未充分发挥，难以完全适应我国经济发展和人民群众对信托服务日益增长的需求。
二是促进资产管理行业健康发展的需要。
近年来，我国金融机构资产管理业务快速发展，业务规模、种类和复杂程度大幅上升，对金融稳定和经济安全已具有系统性影响。
本质上来说，资产管理业务的法律关系均属于信托法律关系，属于信托法规范调整的领域。
通过修订信托法，进一步完善经营性信托业务活动的法律制度，有利于促进我国资产管理行业规范发展。
三是促进国民财富有效管理的需要。
随着市场经济逐步深入，“储蓄+房产”传统财富管理方式已不能适应居民财富管理的需要，财富管理迎来专业化、信托化时代。
现行信托法存在的信托财产登记、信托税制等配套机制不完善等问题，使以不动产、股权等资产设立家族信托的方式难以落地。
很多高净值人群通过设立离岸家族信托管理家庭财富，带来国民财富外流等问题，不利于财富管理质效提升。
四是推动信托公司回归本源的需要。
“回归本源”是2017年全国金融工作会议提出的做好金融工作要把握的四个原则之一。
近年来，信托公司一直在加快回归本源，但信托法的缺陷制约了信托公司本源业务发展空间，影响信托公司回归本源进程。
如，信托财产登记机制缺乏制约服务信托业务的发展，公益信托税收优惠政策不明确制约公益信托业务发展等。
Q：如何加快修改信托法？
赖秀福：一是建议中国人民银行会同相关部门在已有修法评估的基础上，进一步加大力度推动信托法的修改工作。
二是建议全国人大法工委将信托法的修改工作列入修法计划，并加强信托法普法宣传，提高信托的社会认知度，促进社会各界懂信托、用信托，培育信托制度应用的社会土壤。
（本文转自21世纪经济报道，作者朱英子。）
