养老金信托有必要设立吗？国外的养老金信托又是如何运作的？
财策智库
“2019年，我国全年新增人口1465万人，较上一年减少58万余人，创历史新低。人口出生率与人口自然增长率两个数据较历史同期持续走低，其中人口自然增长率3.34%，为新中国成立以来历史第二低。2019年，我国人口年龄结构变化明显，老龄人口持续增多，青少年人口持续减少，年龄结构进一步向“倒梯形”转变。需要引起注意的是，老龄人口部分中的高龄人口比重持续上升。2019年全年65岁以上人口数量较2018年增加945万，占比提高0.7个百分点，这是1999年以来增幅最高的一年。”
可见，我国老龄化进程加快，60岁以上老龄人口与同时期0～15岁区间的少年人口之间的结构差距进一步拉大，我国已经提前迎来老少结构倒置的拐点。日益严峻的养老形势对社会养老保险提出更高要求，对此，中央尝试通过优化顶层设计对社会养老保险制度进行改革。《深化经济体制改革重点工作的意见》(2016)指出，要促进基本养老保险制度结构优化与运行规范化。因此，对社会养老保险制度进行深化研究，明确其内在机理，优化其适用规则，在当前改革背景下具有重要的现实意义。
一、文献回顾
学界对社会养老保险改革进行了广泛研究。基于社会养老保险问题的复杂性与综合性，笔者将近年来主要研究成果按照不同研究视角进行归纳。
01 基于社会养老保险“市场化”管理
郑秉文(2017)认为，要遵守市场化管理理念，坚持“长期主义”与“主动主义”的投资原则。张健明等(2018)运用微观经济学分析方法，以养老金投资效用为研究对象，对比分析投资养老金融市场与投资子女获得养老保障的经济效用，发现后者的投资传导机制产生的负效应比前者更为显著，最终得出要对社会养老保险作进一步的市场化改革的结论。胡继晔等(2019)认为，市场化可以促进养老金的保值增值，还可以为养老产业的发展提供投融资支持，有助于提高社会保障制度的覆盖面和服务水平。
02 基于社会养老保险社会效果视角
郑秉文等(2012)论证了劳动力流动、地区间经济发展水平差异等因素对全国社保制度收支和省际社保资金流的影响，以及在一定人口流动比率下对全国范围社保基金实施效果的影响，提出要完善社保基金全国统筹。吴红梅(2013)认为，缺乏“整体性”思维导致各地社会养老保险社会效果不均衡，“碎片化”的社会养老保险政策以及“差异化”的地方政府管理与决策造成了区域间、城乡间的社会养老保险待遇不平等。应当优化治理结构，统一养老保险相关政策。董才生等(2020)从城乡、体制与区域三大维度分析养老保险全国统筹的阻碍，认为我国养老保险制度自建立起就受到上述因素导致的多元分割局面影响，应当着力解决城乡与体制结构问题，化解区域间差异。
03 基于社会养老保险财务运行及收支视角
肖严华(2011)认为，要降低统筹账户的比例，扩大统筹账户的覆盖范围，同时进一步拓宽个人账户的投资渠道。廖朴(2016)将基本养老保险制度引入居民生命周期模型，模拟结果表明，基本养老保险个人账户的贬值减损了居民养老福利。保险精算学学者通过精算说明目前我国养老保险基金的收支困境，并且从统筹账户与个人账户、现收现付与累计制等不同方面进行精算，主张防止个人账户空账运行。
04 基于社会养老保险属性与调整规则视角
杨复卫(2017)认为，信托投资与基本养老保险基金保值增值的诉求具有高度的契合性，将社会养老保险通过信托关系加以调整，能够提高养老金投资管理效率，缓解财政压力。应当完善相关立法，设计具体运行方案⑨。彭晓娟(2017)认为，养老金信托属于养老金融信托中的子概念，应当发挥信托支持养老的优势，降低受托人门槛，多元化信托财产来源，提高养老金信托等信托支持养老模式的普适性瑏瑠。尹迪(2018)指出，我国基本养老金信托属于兼具自益性与他益性的公益信托，该类信托包含社会保险法律关系与信托法律关系，应当适用信托与社会保险等法律规范进行调整瑏瑡。
现有文献从不同角度论证基本养老保险问题，即管理模式缺乏“市场化”，实施效果存在差异性，财务运行与收支的不稳定性以及法律属性与调整规范争议，但是，文献中的解决措施较为抽象、宏观。笔者尝试结合既有研究成果与最新改革措施，借鉴域外经验，对我国养老金信托制度建设提出建议，对社会养老保险改革问题进行更为清晰、具体的回应。
二、社会养老保险的主要问题及现有改革措施
01 社会养老保险的主要问题
我国社会基本养老保险的问题可以总结为三个主要方面:
第一，人口老龄化导致的老少结构倒置问题，给传统的现收现付制养老保险管理模式带来偿付风险;
第二，为了解决偿付风险问题，社会养老保险制度停止现收现付制与统账制，进行了累积制与分账制改革，但地方政府对个人名义账户中的资金肆意挪用以及空账化运行，大大限制了改革成效;
第三，受制于有限的融资领域，社保养老金面临着较大的增值保值压力。
02 社会养老保险的现有改革措施
为了解决上述问题，国家出台了一系列具体规范文件对养老金制度进行改革。
《基本养老保险基金投资管理办法》(2015)规定，由基本养老金投资管理委员会负责资产维护与管理，制约地方政府肆意挪用或不当干预，同时希望扩大养老金的投资范围弥补缺口。《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(2016)等多个文件，希望通过多种途径丰富养老资金来源，加快建设市场化养老产业。根据国务院《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(2018)，在现行企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，建立中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。人力资源社会保障部办公厅《关于加强养老金产品管理有关问题的通知》(2019)希望拓宽企业年金基金的投融资渠道，缓解养老保险基金压力。上述政策举措在一定程度上吸纳了学者所提出的建议。
归纳起来，社会养老保险的改革思路是:规范基本养老基金的运行，拓宽养老基金的投资渠道，在省级统筹的基础上建立中央调剂基金实现全国统筹。此外，通过发展企业年金基金、住房反向抵押制度，缓解我国基本养老基金的财政压力，促使养老资金来源多元化，扶持建立市场化的养老产业。
三、我国社会养老保险改革的局限及信托法解决路径
虽然上述改革措施在一定程度上缓解了养老压力，但仍存在一些问题亟待解决。
首先，基本养老金个人账户被挪用填补统筹账户或地方财政的情况时有发生，即未能在制度构造层面解决该管理委员会的独立性问题。在《2018年全国社会保障基金理事会基本养老保险基金受托运营年度报告》以及《基本养老保险基金投资管理办法》中，虽然规定了基本养老金独立于基金管理委员会与投资管理机构自有资金，且不得挪用，但是上述主体事实上仍然由政府领导，在法律意义上尚未完全与行政机关剥离，同时在上述文件中也并未配套以政府违规挪用的法律责任。
其次，职工个人账户中资金是职工委托或信托给政府进行管理，但是其基于目前制度设计，无法对自有资金投资进行监督或决议。比如，不同职工作为投资者会体现出不同的风险偏好，而政府下设的基金管理委员会的基本投资范围与方式，显然无法适应不同的风险偏好，这就会影响养老基金的运行效果。
最后，养老基金投融资收益仍然较低且存在波动。2018年全年养老保险基金投资收益率是2.56%左右，低于2017年的5.23%。在养老保险改革后，我国对养老金的安全保障比较充分，比如各省统筹账户保障、中央调剂基金保障、个人账户中央补助资金补贴以及投资风险准备金保障等，由国家财政作为后盾，此外还有对投资范围与比例的限制。反观基金投资收益方面的改革效果却并不理想，并未做到资金安全与投资收益间的平衡。
笔者认为，应当通过构建养老金信托制度解决上述问题。当下，市场化金融产品种类繁多、交易活跃，管理者对市场的监管更加灵活有效，法律法规日益健全。在这种市场环境下，养老保险金的管理与投资应当积极融入资本市场，提高投资收益率，在新时期赋予其市场化的功能定位。而通过信托法路径对社会养老保险制度进行调整与改造，是使养老金的管理、运用、投资与处分等行为更加适应市场环境的顶层设计方案。
四、养老金信托制度探析与规则构建
01 养老金信托制度探析与规则构建
养老金信托是养老信托的下位概念,是指职工作为委托人将养老保险个人账户部分交由受托人进行管理，在退休后享受个人账户本金与投资收益以支持养老的制度。养老金信托属于自益信托，即职工作为信托关系中的委托人与受益人;养老金信托属于资金信托，即信托财产为个人账户中的资金;养老金信托属于积极信托，即信托受托人负有积极管理信托财产的义务。养老信托还包括养老资产信托等。需要指出的是，该信托不属于营业信托，两者在受托人管理行为上都是进行资产管理与投资，但前者还具有服务于养老的公益属性，难以为单纯之投资目的所包含。
养老金信托的一大特点是，信托财产独立于委托人、受托人与受益人的财产，仅仅服务于信托目的，这是信托财产独立性规则在养老金领域的体现。通过这种财产的独立性，既可有效地保障信托目的的实现，又能保证养老金不被地方政府干预与挪用，极大地保障前述养老保险分账制改革的效果。
养老金信托的受托人应具有良好的财务管理能力与丰富的市场投资经验。结合目前的社会养老保险改革，养老保险基金管理委员会作为受托人，应当负担《信托法》第三十六条之审慎管理义务，以及第二十九条之分账管理义务。通过信托制度中受托人义务与责任的若干规定，可以防止个人账户的空账化运行，接受社会监督。此外，受托人丰富的市场投资经验能在保证信托投资获得稳健的投资收益，根据市场情况动态调整投资策略规避风险，实现财产增值保值目的。
02 国外养老金信托实践与主要问题
在国外养老金信托实践中，英国、美国和智利较为典型。在欧洲中世纪国王与教会的权力之争中，英国古老的衡平规则孕育了信托制度。英国养老金信托制度经过长期的发展，由衡平法院确立了一系列判例与规则，成为各国养老金信托制度的蓝本。美国的养老金信托种类繁多、非常繁荣，其信托项下资产也成为金融资本市场中不可或缺的一部分，联邦政府运用信托制度对社会保障类基金进行投资管理的相关制度较为成熟。智利作为养老金信托的后发国家，选择了一种异于英美的高度市场化路径，经过30余年的实践，取得了显著的成效，为南美各国所效仿。
英国养老金信托的衡平规则与积累性转变
英国的养老金信托制度较为成熟，并伴随着社会发展形成了诸多特殊规则。英国的养老金信托分为三类:政府养老金计划、个人养老金投资与职业养老金计划。其中，职业养老金计划最为成熟，与我国现有的社会养老保险模式最具契合性。英国职业养老金计划经过了收入关联模式与货币购买模式两个发展阶段。前者是指按照职工退休时工资水平与工作年限计算养老金，职工按月缴纳工资5%入托，其余部分由企业缴纳，依据英国《养老金法》，企业缴纳的部分要使养老金信托足以支付目前已经发生的养老金债务。后者是企业与职工缴纳分摊款存入个人账户，通过信托方式进行管理，职工退休后能取得的养老金取决于信托投资收益。晚近，货币购买模式成为主流③。实际上，货币购买模式与我国现有养老保险相似，具有积累性特点。此外，英国《养老金信托法》还明确养老资金的投资范围与限额、养老金权益转移的条件、养老金信托法定最低资金要求以及养老金保护基金。上述法规在化解养老金投资风险、保障受益人权益的同时，还将受益人的年龄、身体状况以及婚姻与子女状况等因素纳入信托受益权分配条件。
美国养老金信托呈多样化发展态势
1974年美国出台的《雇员退休收入保障法案》确立了养老金强制信托，即养老基金应当通过信托的方式管理。美国的养老金信托可分为联邦政府养老金信托计划(即联邦老年和病残保险信托基金)、州政府养老金信托计划以及私人养老金信托。前者是以国家基本养老保险基金为资金来源的信托产品，即通过对社保基金的集中管理，根据个人收入的特定比例扣缴后全额进入社会保障和医疗保险信托基金，由联邦政府进行统一管理和运作，由其下设的信托理事会监管。后两者资金分别来源于各州政府和私人。在信托投资范围方面，前者较为严格，主要投资于政府发行的国债。后两者可以进行股权、证券以及特定资产等多样化投资方式。三者的投资风险配比呈现互补态势。在信托受托人方面，前者由联邦政府作为受托人，后两者由州政府、社会组织等作为受托人。需要指出的是，联邦政府除了作为养老金信托的受托人外，还作为其他三支国家社会保障信托的受托人(即伤残保险信托基金、医疗保险信托基金与医疗照顾信托基金)，而信托理事会隶属于联邦政府社会保障局，其监督效果有限，这导致了不同信托间的拆借风险。上述三类信托总计持有的养老金资产已经成为美国资本投资市场不可或缺的资金来源。晚近，其市场中私人养老金信托的体量日益增加，美国养老金信托呈现“私有化”倾向。
智利养老金信托高度市场化路径选择
智利的养老金信托是一种高度市场化的运作模式，即政府完全将养老金的投资管理事项交由市场主体，通过市场主体间的竞争提高养老金的投资收益。具体而言，智利的社会养老金主要由个人缴费，并由养老保险基金管理公司作为信托受托人进行管理，在政府规定的范围内进行投资。政府不干预其具体信托管理行为，只进行业务合规审查与指导。晚近，智利政府在信托投资范围方面的规定愈发宽松。
从后发国家的经验看，通过信托路径对养老金改革进行调整也是可行的路径。尼日利亚作为信托制度的后发国家，通过了《养老金改革法案》，规定将国家养老金通过信托形式进行市场化投资，目前这一改革取得了巨大的成功。
总之，国外养老金信托的实施效果比较理想，既能实现养老金的增值保值，又能稳定地支持养老事业。因此，域外良好的实施规则值得借鉴，比如投资范围与限额规则等。当然，域外养老金信托所暴露的问题也值得注意。美国的社会保障基金之间长久以来存在互相拆借、挪用的行为，2016年发生的拆借与挪用行为导致社保残疾信托基金等其他社保类信托基金入不敷出。智利养老金信托高度市场化的做法，特别是极其宽松的信托投资范围，是否与我国金融资本市场环境以及金融监管能力相适应，值得思考。
03 我国养老金信托构建模式选择
在借鉴上述国家实践经验教训的基础上，我国养老金信托模式的选择应契合我国的基本国情。一是要平衡企业负担与职工养老需求;二是要兼顾养老金信托的稳定性与信托投资的营利性;三是要注重受托人的投资经验与资产管理能力，同时保障委托人以及社会公众的知情监督权;四是要在发挥信托制度优势的同时，维护社会生活的公序良俗。具体来说，需要建立的规则主要在于信托财产的构成、信托财产的投资与管理、信托事项披露以及信托受益权分配四个方面。有关养老金信托其他方面的一般性问题应参照《信托法》规定，囿于篇幅，此处仅就特殊性规则进行讨论。
养老金信托之信托财产
在信托财产的构成方面，应当以职工个人账户资金为主，以企业额外缴纳的部分为补充。在信托财产发生重大偿付风险时，应当允许通过本地区的统筹账户资金进行补充，而不是通过企业承担补充责任的方式进行。当然，在制定统筹账户进行资金拆借的适用条件时，比如当信托财产在未来三个月内不足以向现有与将有受益人进行养老受益权分配的情况下，受托人可以进行差额补足，但应当在该信托恢复偿付能力后一定期间内充实统筹账户资金。如果某地区养老金信托频频发生拆借情形，政府应当对该信托产品进行强制托管并审查该受托人的义务履行情况。对于不称职的受托人，应当减少其信托管理费并要求其承担损害赔偿责任。
养老金信托之受托人义务与责任
在信托财产的管理与运用方面，具备上述资产管理与投资能力的养老保险基金管理委员会原则上亲自管理，这是《信托法》受托人亲自管理义务的当然要求。不过，缺乏相关能力的委员会也可以委托信托公司等专业化受托人进行管理，并与其连带承担受托人责任。我国养老金的外部风险规避机制较为完善，如上文所述的中央级与省级统筹基金等能够从多层次保障资金安全，实际效果类似于上文所述的美国养老金互补的投资风险配比，这使受托人能够运用风险相对较高的投资方式。实际上，笔者这种观点也符合目前市场监管者对此类信托资金的态度。2020年5月，《信托公司资金信托管理暂行办法(征求意见稿)》允许各种类型的养老基金进入集合资金信托，同时允许信托等其他资管产品在审慎穿透识别风险的前提下加入集合资金信托，这实际上为信托留下了广阔的投资空间。虽然我国养老金外部风险规避机制较为完善，但是同样应当建立相应的信托内部风险规避机制。除了应当遵守《信托公司资金信托管理暂行办法(征求意见稿)》中确定的涉集合资金信托的投资限制外，养老金信托还应当借鉴英国等域外经验，通过投资范围与限额、最低资金要求等方式规避风险。例如，规定养老金信托投资非标债权的比例限制等。
养老金信托事项管理与披露
在信托事项披露方面，原则上应当通过线上方式公布，特别是应当公布信托委托人即职工的个人账户信息与状态，保障委托人对信托的监督权。如果发现个人账户项下资金正在或将要参与高风险投资，可以通过线上系统要求受托人变更管理方法，受托人可以通过各委托人所反馈的信息进行数据分析，以此集中相似风险偏好的资金并统一投资。
养老金信托受益权分配规则
在受益权分配方面，可以借鉴英国养老金信托规则，在特定情形下结合受益人年龄、婚姻状况等条件，将与受益人具有身份关系的人纳入信托受益权分配范围。比如，英国法院在判例中予以明确，当夫妻离婚时，基于一方在婚姻期间对另一方的照顾，实际上对另一方的工作作出了贡献，如果此时双方离婚会使一方陷入生活拮据的境地，则有权向法院主张取得另一方养老基金受益权的份额。这一分配方式与法理渊源被《1999年福利改革与养老金法》予以确认，自此以法律规则的形式确定下来。实际上，该规则是从衡平法层面维护与保障信托受益权分配的实质公平性。虽然我国作为大陆法国家秉承严格的物权法定、一物一权原则，但是可以把公序良俗原则作为法律依据，通过诉讼形式对受益人养老金的受益权分配模式进行调整，对于亟须帮扶的受益人家庭成员予以侧重保护。
总之，在我国养老金信托模式构建过程中，应当以原则为指导，以信托法原理为依托，借鉴域外法成功经验，因地制宜，从信托财产的构成、信托财产的管理运用、信托事项的披露以及信托受益权的分配四个主要方面，构建我国养老金信托制度。
五、总结与展望
我国社会保障养老制度改革已取得一定成效，但仍有一些问题尚待解决。在金融市场日趋繁荣的时代背景下，政府应当通过信托路径对社保养老基金进行调整，建立养老金信托制度。通过信托财产的独立性理论，解决养老金管理委员会的独立性问题，防止基金的挪用与空账运行。通过制定受托人就信托事项的披露制度，解决职工对个人账户的监督问题，在此基础上结合线上反馈数据的分析，满足不同投资者的风险偏好。通过制定受托人资格与审慎义务等信托规则，维护信托管理的稳定性，在放开信托资金的高风险类投资范围的同时，辅之以内外部风险规避规则进行平衡。
信托作为一种古老的资产管理手段，在新时期仍然蕴含着巨大的活力。面对日益严峻的养老形势，应当优化养老保险制度的顶层设计。在通过信托对社会养老保险制度进行结构优化的同时，注重通过信托模式发展市场化养老产业。通过建立以房养老信托、养老消费信托以及养老产业支持信托等多种金融产品，助力政策性与市场化多重路径发展养老产业。
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文章出处：《浙江树人大学学报》
作者简介：魏子华，男，北京人，在读硕士研究生，研究方向为信托法、保险法。
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