高收入高净值自然人税收征管的国际经验借鉴

高净值人群是指具有相对高收入或具有较高净资产的人。在我国经济持续高速发展的背景下，高收入高净值自然人的规模不断扩大。高净值人群一般都有复杂的纳税事项，收入隐蔽，流动分散，使得税务机关难以管理。当前，在我国国情的基础上，进一步强化高收入高净值自然人税收征管，既是充分发挥税收调控作用、缩小国民收入差距的重要任务，也是提升征管质效、优化营商环境的关键举措，更是推动新发展阶段税收现代化建设、进一步推动实现共同富裕的现实需要。

国外高净值税征经验

明确的收入与净值界定标准

高净资产的认定是我国实行高净资产的重要条件和基础。目前，国外对此的认定主要有两种。一种是只根据财产来确定，例如英国，爱尔兰，加拿大，新西兰；一种是美国，西班牙，葡萄牙等国家的整体资产状况和收入状况。尽管各国的资产和收入的数额因其各自的情况而不同，但大部分国家的税率标准都比较明确和具体，保证了高净值人群的税收征管具有针对性、确定性和实效性。比如，英国将资产超过两千万英镑者确定为高收入高净值个人，美国将资产或者收入超过一千万美元者确定为高收入高净值个人。

专业的征管模式保障

针对高净值人群税务管理难度大、避税现象突出等问题，一些国家设立了专门的组织和专业人才，实行了一种高效、高效、专业化的征管方式。

一是设置专职管理机构。目前，全球约百分之三十的国家设立了高净值个人专职管理机构。美国成立“全球财富行业团队”，对高收入高净值个人进行全面税务审计；英国皇家税务与海关总署成立了高净值个人管理部门，并在12个主要城市设立调查组；澳大利亚成立高净值人群调查机构，主要负责防范转移财产到海外逃避纳税；日本国税厅专门设立个人课税部，负责高收入高净值人群的标准划定、管理和调查等工作。

二是纳入大企业税收管理体系。在经济合作与发展组织(OECD)成员国中，一些未设置专职管理机构的国家(比如西班牙)将高收入高净值个人税收征管职能纳入大企业税收管理部门。

三是配备了强大的专业管理团队。比如，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国，其税务部门配备了较多的全职管理高收入高净值个人的工作人员，并且配备的全职人员数量与高收入高净值个人数量相匹配。

严密的税收管控措施

一些发达国家围绕加强高净值人群税收征管，探索实施了双向申报、自愿披露、强制披露、弃籍清税等管控办法，有力提升了税收征管效能。比如，澳大利亚个人所得税申报实行纳税人自主申报与扣缴义务人源泉扣缴申报的双向申报办法，同时对双向申报信息与第三方信息进行比对分析，以此来验证申报数据的准确性。

美国、英国、葡萄牙、南非和韩国等国家出台了强制披露规则，对披露人、披露内容、披露时间以及不遵从的后果作出了明确规定。加拿大、新加坡、澳大利亚等国家推行自愿披露管理，在一定条件下给予纳税人改正过错的机会，通过减少或免除处罚鼓励纳税人自觉更正。在美国，个人退出美国国籍或绿卡时，如果符合“个人净资产超过200万美元”“过去5年年均纳税额超过一定金额”“不能证明自己前5年遵守了所有纳税义务”三个条件之一时，则需要缴纳弃籍税。

有力的风险管理机制

当前，一些发达国家通过实施税收审计、纳税评估等措施来加强税收风险应对。

一是开展税务审计。美国注重从全球财富的整体视角开展高收入高净值个人税收管理，并综合运用信函审计、现场审计、“一揽子审计”(对所有税种的同时审计)、小组审计等多种方式，对纳税人进行全面税务审计。

二是开展风险评估。加拿大税务局把个人纳税申报项目分为预评估项目和后评估项目，选择有高风险的纳税申报表开展预评估，提前防范税收风险。澳大利亚税务局建立NearestNeighbour数据分析模型，通过对比个人工作性质、收入水平等，评估费用扣除的合理性，自动识别高于预期的费用扣除。

高效的信息管税机制

一是实行完善的税号使用制度。在美国，公民一出生就会获得一个与社会保障号一致的纳税人识别号，在银行开户、享受社保、进行交易时使用。这便于税务机关及时查询、追踪纳税人的相关信息。

在英国，税务部门为包括自然人在内的所有纳税人建立了一个数字税务账户，纳税人可通过数字税务账户在线申报并缴纳税款。

澳大利亚规定，个人必须在国家登记一个统一的税务号码，否则会对个人的利益和生存造成很大的影响。例如，澳大利亚公司必须在《就业声明》中填上雇员的税号，如果雇员不提供税号，将会付出沉重的代价，而税收则会根据45%的最高税率，对雇员的福利保险税征收1.5%。

二是建立高质量的数据交换和处理平台。美国建立了专门处理自然人税收居民信息的数据库，并通过相关途径收集包括雇主为纳税人代扣代缴信息、纳税人自行纳税申报信息、银行账户信息、社保缴纳信息等在内的所有涉税信息。

英国整合了公司注册、个人社交平台、不动产登记等28个数据库，建立了一个信息共享系统，能够方便地收集、识别、比对、分析高收入高净值自然人的各类涉税信息，及时发现申报纳税疑点并跟进处理，以有效打击偷逃税行为。

澳大利亚建立了以E-Tax为标志的税务信息系统，该系统支持对全国涉税信息的收集、处理、分析、反馈及数据匹配和分析比对，在识别和监控高收入高净值人群上发挥了积极作用。

严厉的违法惩处制度

严厉的违法惩治制度是促进敬畏税法、遵从税法最有力的威慑，在发达国家高质量税收管理中发挥了重要作用。美国设立了专门的税务法庭，并在国内收入局内部设立了独立的刑事侦查部门，该部门可根据规定传唤、调查、逮捕调查对象。在美国，根据涉税违法程度主要设有四类处罚。

• 申报资料问题处罚

根据具体情形将会受到30美元起、上不封顶的罚款。

• 纳税不准确处罚

将被处以欠缴税款20%的罚款，涉嫌欺诈的还将被处以少纳税款75%的罚款。

• 针对涉税中介的处罚

对于怂恿、协助、同谋逃税的中介人员根据相关收入进行罚款。

• 对未申报和未纳税的处罚

对涉嫌欺诈的处以15%~75%的罚款，对有意不按期纳税的纳税人处以2%~15%的罚款。

值得一提的是德国对偷逃税款的纳税人给予罚款或判刑的同时，还要在媒体上曝光，给予道德谴责。

成熟的社会信用体系

目前，世界上已经有了比较完善的税收信用制度。英国信用记录机构对个人信用进行了综合的测量和评价，包括纳税记录、还款效率、欠款额、账单支付情况、法院判决、破产记录等，如果个人涉税记录有问题，将会对他们的工作和生活造成很大的负面影响。

德国税务部门建立了信用等级体系，公民通过依法纳税积累纳税信用等级，且德国信用等级的运用已渗透到日常生活的方方面面。

日本建立了税收等级申报制度，用“蓝色申报”和“白色申报”区分纳税信用等级，并将纳税信用等级与税收优惠政策、税收检查频率挂钩，大幅提升了全社会依法诚信纳税的意识。

紧密的协同管理机制

如何强化个人税收的国际合作，是当今世界各国面临的一个重要课题，许多发达国家都在积极地探讨这一问题。OECD成员国会将“避税天堂”列入黑名单，包括开曼群岛，安圭拉岛，百慕大群岛，维京群岛，直布罗陀，这些国家要求“避税天堂”的贝壳公司自动将收入、成本等信息交换给它们的直接母公司、最终母公司和利益拥有者所在地。

美国发布《海外账户税收合规法案》(FATCA)，要求外国金融机构自2014年起，必须向美国国内收入局提供美国公民以及美国绿卡持有者的账户信息；对拒不合作的外国金融机构在美投资收益将征收30%的税款。

德国制定了反避税法律——《涉外税法》，规定即使德国居民移居到“避税天堂”等低税区，只要进行的交易与德国有实质性经济联系，就必须按规定向德国缴纳个人所得税。

我国高净值税征存在的问题

税收制度不够优化

一是高收入高净值自然人界定缺乏法定标准。目前，我国还没有从法律或制度层面出台高净值人群的具体标准，导致无法精准定位重点人群，给税务部门实施针对性、差异化征管带来较大困难。

二是在个人所得税综合与分类相结合的税制下，仍有较多分类征收项目，不同所得项目税率差异明显，使得纳税人尤其是高净值人群利用分解所得项目、变通收入类型等途径逃避税收成为可能。

三是自行申报制度强制性不高。纳税人取得分类所得，仅在扣缴义务人未扣缴税款的情况下，才需要自行申报。而税法未对纳税人强制自行申报作出明确规定。

征管能力不够匹配

我国高净值群体的纳税申报工作难度大、业务复杂、专业性强，部分基层税务部门的经营能力与专业水平尚不能相适应，税务评估、专项审计等工作也不尽如人意。在实际生活中，某些高净值人士滥用核定征收、拆分收入等方式逃避税款。这也反映出我国税务机关在高净值人群的纳税管理上急需加强。

社会共治不够有力

一是部门间信息共享机制有待完善。由于信息共享主体仅限于政府部门，各个部门之间的数据口径不尽相同，数据融合的质量也较差，而支付宝、微信等具有大量个人关键数据的社区和微信平台尚未实现信息共享。

二是信用管理体系亟待完善。从税务机关的角度来看，我国目前还没有建立起有效的个人信用管理机制，特别是缺少有效的惩戒措施。从征信系统来看，我国目前还没有建立起一个涵盖整个社会的征信系统，其应用领域也比较狭窄，尤其是在跨部门联合使用方面缺少制度性的安排。

反避税手段不够成熟

伴随着我国税收管理水平的不断提高，我国高净值群体逐渐转变为利用国际税收差额进行转移、关联交易、利用国际税收差别等手段规避税收。2018年《个人所得税法》修改后，虽然第一次将反避税条款纳入其中，但其条款的设定更具有原则性和可操作性，其中的一些细节还需要进一步细化。

国际征管协同不够完善

尽管我国已经是OECD下的《金融账户涉税信息自动交换标准》（CRS）下的跨境交易参与者，但目前 CRS中的交易信息以金融资产为主，对于自然人拥有的房产、收藏品等实物资产的信息交换没有强制规定，这无法完全满足国际税收管理需要。与此同时，许多国家尚未加入 CRS，而高净值群体的金融资产又不能得到有效的监控，因此，我国的税收政策存在着一定的避税空间。

加强我国高净值税征的对策建议

完善税收法律制度，夯实依法治税基础

1、明确高收入高净值自然人管理标准

建议将年收入100万元及以上或净资产1000万元及以上的个人认定为高收入高净值自然人。将认定的高净值人群纳入专门的税收信息数据库管理，对其经营状况、交易活动、资金流向、纳税情况等进行实时动态监控。

2、完善个人所得税税制

增大综合所得的范畴，将财产转让、财产租赁、股息红利等按不同的类别进行分类征税。在此基础上，应适度缩小我国居民个人的税负差异，减少高收入、高净值自然人的避税空间。健全自主申报制度，提高高净值人群对财产性和资本性项目所得的申报义务。加强对区域所得税的管理，逐步缩小区域差别，防止高净值人群利用区域税收政策的差异性逃避避税。

3、强化涉税信息共享

制定相关法规，进一步明确政府职能部门、企事业单位、社会团体、网络平台等在推进涉税信息共享工作中的责任、权利与义务，统一涉税信息采集的内容、标准和格式，明确涉税信息采集原则和程序，规范涉税信息特别是高净值人群各类信息的管理。从法律的角度，对纳税人身份号码在经济活动、生产、生活等方面的强制适用进行了界定。

打造专业管理模式，提升税收征管能力

1、建立自然人税收管理体系

建立国家税务总局、省税务局、市税务局、市税务局三个层次的专业管理体制。国家税务总局负责对高收入高净值自然人的认定、人员的推送，与有关部门的人员进行沟通；对高收入高净值自然人进行税收监督管理，并对其进行风险辨识；由市级税务部门承担风险应对工作，对高净值人群实行直接服务与管理。

2、建立专业化管理机构团队

把高净值群体的税收征管纳入大型企业的税务管理体制。在大型企业税务征收部门建立专门的组织，加强对大公司和高收入高净值自然人的税务联合管理。在条件允许的情况下，可以设立高净值的自然人税务征收部门。

3、提供针对性纳税服务

一是建立自愿披露机制。借鉴国际经验，结合我国实际，完善相关制度，逐步实施自愿披露差别化激励政策，给予纳税人改正错误的机会，提升税法遵从度。

二是建立完善税收反馈机制。提供在线实时反馈纳税信息、风险预警提示、纳税申报矫正等服务，加强税收宣传，增强纳税人的获得感、荣誉感。

三是加强涉税专业中介服务。一方面，规范涉税中介服务管理，提升规范服务意识和优质服务能力；另一方面，鼓励高收入高净值自然人委托涉税中介机构协助办理纳税申报，提高纳税申报的规范性、准确性。

4、严厉打击违法涉税行为

设立高净值人群特别审计体系，制定高净值人群日常检查、高风险转移审计等规范程序，定期开展专项检查，增强税收执法刚性，并加强涉税违法行为查处力度、惩治力度和宣传力度，形成强大的社会震慑效力。

推进“以数治税”和“信用管税”，完善精准管控体系

1、建立高收入高净值自然人税收信息数据库

推进高净值纳税人的财产登记，搜集有关人员的财产资料，推进不动产登记的电子化。实行高收入高净值自然人的现金管理，加强与央行、金融机构的合作，对大额资产和资金流动进行实时监测和跟踪。建立高收入高净值自然人信息匹配系统，促进企业法人、财务人员、纳税人银行账户信息的自动匹配，及时掌握纳税人信息、股权变动、纳税信息、企业财务信息，防范税收流失。

2、完善高收入高净值自然人税收风险核查机制

建立高净值人群的风险评价指标体系，运用内外信息构建高收入高净值自然人风险分析监测指标模型并不断修改、完善，加强数据比对分析，筛查涉税疑点信息，及时实施科学准确预警，提升风险管理和应对能力。对个体户、个人独资企业的个人所得税进行严格审核，并将其纳入监督检查。

3、加大自然人纳税信用管理和运用力度

进一步健全自然人纳税信用管理制度，构建“全国自然人纳税信用数据库”，推进“个人纳税信用”和“社会信用”一体化，将“不诚信”的涉税行为通过媒体曝光，营造重视纳税信用、珍惜纳税信用、提升纳税信用的良好氛围。

加强反避税管理，充分保障税收安全

1、深化反避税法制建设

制定反避税立法，为高净值人群的反避税提供法律上的保护。本文从国外经验出发，对我国实行“弃籍清税”，一是将“全面纳税”作为公民申请移民的先决条件；同时，适时研究推出弃籍税，对于高净值的弃籍者，在移居国外时，将其全部财产视为出售，按公允价值计算个人所得税。

2、完善反避税管理机制

加强对高净值人群的避税行为的典型案例研究，制定反避税的操作指南，为各级税务部门在反避税工作中的具体实施提供参考，并对其进行打击。

3、加强反避税国际协同

深入参加国际税务法规和标准的制订，深化国际税务合作，加强与港澳台地区税务合作，加强国际间税务信息交流、相互比较、扩大协作国家数量、共享信息、有效堵住监管漏洞、提高防范和应对跨境（境）避税的能力。

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